Конституционная ассамблея: как это бывает в мире и чем опасно

%25D0%2591%25D0%25B5%25D0%25B7%25D0%25B8%25D0%25BC%25D0%25B5%25D0%25BD%25D0%25B8 1 Конституционная ассамблея: как это бывает в мире и чем опасноВажной составляющей процесса конституционных изменений является обеспечение широкого участия общества в их осуществлении. Организационно это часто реализуется через формирование органа, который обеспечивает участие общественности в процессе подготовки или подготовки и принятия конституционных изменений.

Дискуссия о возможной структуре и механизмах формирования такого органа ведется в Украине достаточно давно, однако консенсуса, или какого-то доминантного взгляда на этот вопрос пока нет.
Инициатива по созданию Конституционной ассамблеи (КА), поддержанная действующим президентом Януковичем, также сейчас находится на стадии поиска механизма создания и деятельности этого учреждения. Поэтому важным является общий анализ мирового опыта создания и деятельности подобных органов.
В современной политической практике стран мира существует несколько основных механизмов участия общественности в разработке конституции:
- Путем формирования специального органа учредительной власти (конституционная ассамблея, учредительное собрание и т.п.), который и разрабатывает, и непосредственно принимает основной закон (с последующим вынесением на всенародный референдум);
- Через формирование совещательных органов, полномочия которых ограничиваются собственно подготовкой проекта конституции, а ее рассмотрение и принятие остаются прерогативой законодательного органа и главы государства (также с возможным дальнейшим вынесением на референдум);
- Сочетание приведенных выше вариантов.
Всенародно избранная конституционная ассамблея (в формате учредительного собрания) обычно образуется исключительно с полномочиями по разработке и принятию проекта конституции, иногда подготовленный конституционной ассамблеей проект выносится на референдум.
Создание такого органа происходит в ситуации, когда принятие конституции невозможно через ординарные законодательные органы — в случае существенного изменения политического строя в условиях кардинальных политических трансформаций (например, когда орган законодательной власти отсутствует, недееспособен, не имеет легитимности в обществе).
Специальные органы учредительной власти принимали основной закон страны во Франции (1946), Италии (1947), Португалии (1976), Болгарии (1991), Румынии (1991), Эстонии (1992). В 2010 году начался процесс формирования Конституционной ассамблеи в Исландии.
Кандидаты в эти органы выдвигались гражданами или политическими партиями, в отдельных случаях по ним формулировались дополнительные требования по сравнению с обычными выборами парламента (юридическое образование, ограничения на сферы трудоустройства после завершения полномочий и т.д.).
Второй из указанных механизмов участия общественности в разработке конституции — формирование совещательных органов по разработке ее проекта — также достаточно распространенный в новейшей политической истории, в частности, в европейских странах.
Здесь можно выделить несколько его разновидностей.
Органы по разработке проектов конституции при парламентах (страны Центральной и Юго-Восточной Европы — Польша, Словакия, Словения, Венгрия, Чехия).
Чаще всего это были депутатские комиссии, к работе в которых привлекались независимые эксперты, как правило, с правом совещательного голоса. Разработаны таким образом проекты конституций принимались парламентами. (Органы по разработке конституции при парламенте трижды создавались и в Украине).
Органы по разработке проектов конституции как совещательные органы при главах государств образовывались, например:
а) В России — Конституционная совещание (КС), орган по совещательным функциям, созданный под руководством президента РФ в 1993 году во время острого политического конфликта между главой государства и парламентом.
В ее состав входили представители администраций и представительных органов субъектов федерации, а также представители от ряда общественных объединений (заполнение квот последних получило критическую оценку в экспертной среде РФ).
Благодаря деятельности КС в окончательном проекте были учтены часть поправок, предложенных ранее распущенными Верховным Советом РФ и съездом народных депутатов. Одобренный КС проект конституции был вынесен на референдум 12 декабря 1993 года и одобрен им;
б) в Грузии и Молдове на протяжении 2009-2010 годов работали конституционные комиссии, целью которых была подготовка изменений в национальные конституции. Состав этих органов утверждался главами государств, туда входили представители политсил, независимые эксперты, представители общественных организаций и т.д.
В Грузии изменения в Конституцию, подготовленные комиссией, были утверждены парламентом в октябре 2010, подписанные президентом Грузии Саакашвили и полностью вступят в силу в 2013.
В Молдове комиссия подготовила в марте 2010 году проект новой Конституции, который, впрочем, пока не представлен на рассмотрение парламента учитывая затяжной политический кризис;
в) в Украине в 2008 году указом президента был создан возглавляемый им Национальный конституционный совет (НКС), куда вошли народные депутаты, представители органов местного самоуправления, независимые эксперты. Однако НКС, де-факто, так и не начала свою работу через политические конфликты.
Органы по разработке проектов конституции как институты обеспечения широкого политического диалога. Такие институты создаются как равноудаленные от действующих институтов государственной власти и имеют независимый статус.
Опыт создания и функционирования подобной структуры имеет, в частности, ЮАР. В 1990 году ЮАР нуждалась в консенсусе политических сил относительно будущих основ построения демократического государства после отмены режима апартеида из-за опасения относительно игнорирования интересов белого меньшинства при утверждении новой конституции.
Институциализация процесса разработки новой конституции проходила в три этапа. На первом был создан межпартийную конференцию, в работе которой приняли участие 238 делегатов от 19 политических партий в присутствии тысячи международных наблюдателей. Так появился Меморандум, который прекращал любую расовую и гендерную дискриминацию в стране как основополагающий принцип конституционного процесса.
На втором этапе произошли Многосторонние переговоры, где приняли участие 206 представителей 26 политических партий. Руководящими органами собрания стали Переговорный совет и Комитет по планированию, осуществлявшие руководство рабочими органами Переговоров.
По итогам работы было принято избирательное законодательство (относительно создания Конституционной ассамблеи) и основные неизменные конституционные принципы, а также утверждена Конституция переходного периода.
На третьем этапе произошло собственно принятие конституции Конституционной ассамблеей, которая функционировала в виде совместных заседаний обеих палат парламента. Также в ее работе в качестве советников были привлечены независимые эксперты-юристы, при рассмотрении проекта Конституционной ассамблеей было организовано его широкое общественное обсуждение.
К указанному виду органов по разработке проектов конституции можно отнести и Круглый стол в Польше (1989), по итогам которого, в частности, были приняты решения, которые определяли некоторые составляющие конституционного устройства государства: введение поста президента и двухпалатного парламента.
В мировой политической практике существует много вариантов организационного оформления участия общества в разработке и принятии конституции, но отсутствует единая модель: каждый раз формализация общественного участия зависела от задач конституционного процесса и внутриполитических особенностей.
При этом специальные органы по разработке и принятию конституций обычно создавались в условиях серьезных политических кризисов, изменений политического режима, формы правления и т.п.
Формирование органа учредительной власти для принятия конституции происходило преимущественно в условиях потери легитимности легальным законодательным органом как результат поиска альтернативных инструментов легализации основного закона.
Создание органов по разработке конституции при главе государства характерно для стран постсоветского пространства, где институт президента традиционно является очень влиятельным в политической системе.
Однако, эффективность этих органов существенно зависит от того, насколько сильны текущие политические позиции президента: они были высокими в ​​России в 1993 году и в Грузии в 2009-2010 годах и низкими в ​​Молдове в 2009-2010 годах и в Украине в 2008 году.
Основной проблемой в реализации инициативы по созданию Конституционной Ассамблеи, поддержанной президентом Януковичем, является противоречие между внепарламентским характером Конституционной Ассамблеи и конституционно закрепленным механизмом внесения изменений в Основной Закон, которое невозможно без участия парламента.
Успешность деятельности КА зависит от политических позиций президента (критерием успешности можно считать принятие в ВРУ разработанного Конституционной ассамблеей проекта изменений в Конституцию) и определяется рядом факторов: наличием лояльного к главе государства конституционного большинства в ВР, уровнем общественной поддержки политики президента, степенью согласованности интересов институтов гражданского общества и политических сил при формировании КА.
Среди факторов, которые могут помешать успешной деятельности Конституционной Ассамблеи можно назвать:
- Возможное изменение персонального состава парламентского большинства после выборов народных депутатов в 2012 году, понижение рейтингов пропрезидентских политических сил в межвыборный период;
- Противоречия между содержанием предлагаемых Конституционной ассамблеей изменений в Конституцию и интересами ведущих участников политического процесса;
- Корпоративная незаинтересованность народных депутатов во внедрении некоторых норм (например, относительно содержания или сроков полномочий ВРУ);
- Высокая вероятность внесения в текст законопроекта самими народными депутатами принципиальных изменений, которые могут кардинально изменить его направленность;
- Недостаточная общественная легитимность Конституционной Ассамблеи (проблема ее возможной политической ангажированности.
Александр Держалюк, Глеб Макаров, Сергей Янишевский
  • Anonymous

    >Все это очень хорошо, но в Украине есть масса субъективных моментов, которые сведут на 0 все позитивные моменты в этом вопросе.

Загружается, подождите...

Архивы

Июнь 2017
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
« Сен    
 1234
567891011
12131415161718
19202122232425
2627282930